国务院日前印发的《全国国土规划纲要(2016-2030年)》(以下简称《纲要》)于2月4日正式发布,这是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排,对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。

  《纲要》提出,到2030年,我国国土开发强度不超过4.62%,城镇空间控制在11.67万平方千米以内,耕地保有量保持在18.25亿亩以上,用水总量控制在7000亿立方米以内,此外,全国铁路营业里程规划达到20万千米以上,建成580万千米公路网。

  设定国土开发强度“红线”

  到2030年,国土开发强度不超过4.62%,城镇空间控制在11.67万平方千米以内。这个目标的提出有何用意?城镇开发将会有怎样的未来?

  “过去一、二十年,我国人口进入城镇的速度低于城镇土地开发的速度,接下来,这个现象需要扭转。”全国房地产商会联盟执行主席顾云昌指出,之所以要控制国土开发强度,就是因为我国以往的发展过程中对于土地的开发强度过大,土地变为城市的速度过快,地方政府对土地财政的依赖不断增长,而城市越大,人均占有的土地面积就越小,我国提供的城市土地已经超标。

  “我们在城镇化建设当中,多年来所执行的行政管理体系,让更多的财力与资金投入到大城市中,比如就业的充分,基础设施的完备,教育医疗的发达等,吸引更多的人口投入到大城市,这就造成了北上广深这样的一线城市土地供应和人口数量不匹配,土地供应的紧张,直接导致住房的供不应求和房价过快上涨。”顾云昌认为,在国土开发及城镇空间规划上,既要有总量的控制,又要有结构的调整,土地的供应量应该和人口的城镇化进程相适应,哪里的人口进入量大,哪里就应该适当地调控土地供应。

  对此,《纲要》之中也提出,要实施建设用地总量和强度双控行动,严格执行建设项目用地准入标准,创新节地模式,推广节地技术。同时,推动低效建设用地再开发,以棚户区和城中村改造、城区老工业区搬迁改造为重点,积极稳妥推进低效建设用地再开发,坚持集中成片改造、局部改造、沿街改建相结合,推进城镇建设用地集约利用,依法处置闲置土地,鼓励盘活低效用地,推进工业用地改造升级和集约利用。

  “对于中小城市,原本规划的城镇人口数量,实际上难以达到,那么就要适时调整供地结构。”顾云昌说。

  地上地下立体综合开发利用

  《纲要》还提出,严控新增建设用地,有效管控新城新区和开发区无序扩张。顾云昌说,这一内容直指当前一些中小城市为了招商引资、吸引更多的资金,在城郊建设开发区、新城,但在实际运行过程中,却并未达到“吸引”的效果,反而因为各方面投入无法持续,使这些新城、开发区成为空城、“鬼城”。

  《纲要》因此提出,将有序推进城镇低效用地再开发和低丘缓坡地开发利用,推进建设用地多功能开发、地上地下立体综合开发利用,促进空置楼宇、厂房等存量资源再利用。

  “大城市发展过快的另一面,就是小城镇的发展滞后,人口大量外流,土地供应量依旧没有调整。”顾云昌认为,《纲要》提出严控新城、开发区无序扩张,也是我国对土地供给侧改革的一种决心和表现。